四川在線
2016年01月22日
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四 川 首批13個設(shè)區(qū)的市獲準開始行使立法權(quán),，這個數(shù)字居全國第一,。
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就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面的事項制定法規(guī),，即意味著上述13市獲得了三項立法權(quán)。
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地方立法權(quán)有多大?全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜解釋說,，放權(quán)時,，已為地方立法設(shè)“五道防線”，維護法制統(tǒng)一和權(quán)威,。華西都市報記者梁波李媛莉李慶
前段時間,，眉山遭遇霧霾天氣，大家對環(huán)境都很關(guān)心,。但如何劃定紅線?如何給出具體強制性措施?這需要地方立法,，相關(guān)部門才能有明確執(zhí)法準則，保護工作才更加務(wù)實,。”張靈(化名),，眉山市政府機關(guān)工作人員,。從去年起，他開始關(guān)注地方立法權(quán),，期盼眉山首部地方法出爐,。
1月16日，眉山市第三屆人民代表大會第七次會議閉幕,，331名人大代表表決通過《眉山市地方立法條例》,，這讓張靈的期盼更近了一步。1月19日,，華西都市報記者從省人大證實,，眉山是我省首個通過“地方立法條例”的市。根據(jù)國家立法要求,，《眉山市地方立法條例》將以眉山市人大常委會名義上報省人大常委會批準后實施,。
去年12月3日，四川省第十二屆人大常委會第十九次會議審議通過了《四川省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于確定自貢,、攀枝花,、瀘州、德陽,、綿陽,、遂寧、南充,、宜賓,、廣安、達州,、巴中,、雅安、眉山市開始行使地方立法權(quán)的決定》(簡稱《決定》),，同意上述13個市對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī),。首批即有13個市“入圍”,，四川成為國內(nèi)給城市“放權(quán)”最多的省。
2016年1月份,，全省各市州陸續(xù)進入“兩會時間”,。華西都市報記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至目前,，首批“入圍”13市,，相繼發(fā)布《關(guān)于征求<市地方立法條例(草案)>意見的公告》。這意味著《地方立法條例(草案)》將在各市人代會上“亮相”,，并提交人大代表審議和予以表決,。
那么,，依據(jù)“地方立法法”，這些城市將立哪些法?其立法特點又有幾何?手中有了立法權(quán),，城市是否可以任性?
權(quán)有多大?
五道防線讓權(quán)有“放”也有“限”
給市級城市“下放”立法權(quán),，大致有兩個時間節(jié)點。
去年3月,，第十二屆全國人大第三次會議審議通過的立法法修正案，依法賦予了設(shè)區(qū)的市和州地方立法權(quán),。專家指出,，“立法法修正案”即給立法權(quán)下放松綁，市級層面獲得立法權(quán),，全基于此,。
第二個時間節(jié)點，是去年12月3日,。四川省第十二屆人大常委會第十九次會議上,，表決通過《決定》。這意味著上述13個設(shè)區(qū)市的市人民代表大會及其常務(wù)委員會,，成為四川首批行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市,。華西都市報記者梳理發(fā)現(xiàn)，一次“放權(quán)”給13個城市,，四川成為新立法法實施后全國新增行使地方立法權(quán)設(shè)區(qū)市數(shù)量最多的省,。
從13市公布的《地方立法條例(草案)》看，《草案》內(nèi)容如出一轍,。關(guān)于立法權(quán)限,，均寫在草案第二章，即第七條規(guī)定：“市人民代表大會及其常務(wù)委員會可以就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面的事項制定法規(guī),。”從表述內(nèi)容看，即意味著上述13市獲得了三項立法權(quán),。
地方立法權(quán)有多大?早在去年3月,，在接受媒體采訪時，全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜已有解釋,。
鄭淑娜說,，放權(quán)時，已為地方立法設(shè)“五道防線”,，維護法制統(tǒng)一和權(quán)威,。第一道防線是賦予地方立法權(quán)的工作要“全面賦權(quán)、穩(wěn)步推進”,，而不是“一股腦”地一下子全部放開;第二道防線是把地方立法權(quán)限限定在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理,、環(huán)境保護和歷史文化保護等幾類事項;第三道防線是不抵觸原則,，即制定地方性法規(guī)，不得與國家法律,、行政法規(guī),，包括所在省的地方性法規(guī)相抵觸;第四道防線是設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)要報省級人大常委會批準后施行;第五道防線是備案審查制度。地方性法規(guī)要報全國人大常委會和國務(wù)院備案,，地方政府規(guī)章要報同級人大常委會和國務(wù)院備案,。發(fā)現(xiàn)有違法情況的，要依照法律規(guī)定予以糾正,。
入圍依據(jù)?
首批13個四川“放權(quán)”全國最多
四川首批13個設(shè)區(qū)的市獲準開始行使立法權(quán),，這個數(shù)字居全國第一。省人大常委會法制工作委員會主任田萬國說,，“全省有21個市(州),，是全國涉及此項工作任務(wù)最多的省。”
為何是這13個市率先“入圍”?最主要原因是“13個市有較強的立法需求,，同時加強了立法能力建設(shè),，在包括立法機構(gòu)設(shè)立和人員配備方面都做了大量工作。”
確定設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)的時間,，立法能力建設(shè)是省人大常委會依法作出決定的主要依據(jù),，“提出申請時，攀枝花,、綿陽,、廣安、達州,、巴中,、雅安已設(shè)立法制委員會，其他各市黨委已同意2016年人代會依法設(shè)立;攀枝花,、瀘州,、廣安、雅安,、眉山已設(shè)立常委會法制工作委員會,，且領(lǐng)導人員已經(jīng)任命，工作人員已經(jīng)到位,，其他各市黨委及其機構(gòu)編制,、組織部門已研究批復成立市人大常委會法制工作委員會，內(nèi)設(shè)機構(gòu)及人員已就位,。”
據(jù)介紹,，截至去年11月，上述13個市中絕大多數(shù)市人大常委會機關(guān)增加行政編制2個以上,，最多的增加了8個,，13市立法工作機構(gòu)和人員編制情況基本滿足立法工作需要,。相關(guān)立法機構(gòu)存在職責交叉的攀枝花、宜賓,、巴中,、雅安，已經(jīng)黨委研究同意在2016年人代會上依法予以解決,。
另外從制度建設(shè)看,，13市加強了立法工作制度建設(shè)，初步提出人大及其常委會立法程序規(guī)定草案,，明確有關(guān)立法工作主體的職責,，包括法制委、法工委工作職責;草擬了規(guī)范立法工作流程的一系列工作制度,，為地方立法權(quán)的正確有效行使提供了制度保障。
緣何放權(quán)?
擺脫“紅頭文件”治理窘境
緣何下放立法權(quán)?其實在“地方無權(quán)”時代,，各個城市在管理中遭遇的尷尬最為明顯,。
眉山一位不愿透露姓名的政府官員說，眉山作為歷史文化名城,，境內(nèi)文物較多,。不過，由于鑒定繁瑣,，有很多未被列入國保和省保,。這些文物均具有很強烈的眉山特色，如遭到破壞,，很是可惜,。作為地方，只好依靠“紅頭文件”予以管理,。不過,，紅頭文件沒有法律效力。同時,，眉山也沒有立法權(quán),，所謂管理其實就是“管不好和管不了”。
“這樣的窘境,，立法權(quán)下放后,，即可擺脫。”四川大學法學教授,、博士生導師萬毅說,，立法權(quán)限下放，不僅有利于打破全國“一刀切”的立法格局,，使地方治理更具區(qū)域特色,，同時也有利于推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展,。立法權(quán)限下放后，設(shè)區(qū)的市可通過行使立法權(quán),，制定更適合地方地情的地方性法規(guī),。這些地方性法規(guī)，將不僅為地方在經(jīng)濟,、社會,、文化等領(lǐng)域的重大改革和權(quán)力行使提供可靠的法律依據(jù)和有力的法治保障，而且有利于夯實四川法治基礎(chǔ),，推動全省法規(guī)制度的進一步完善,。
如何立法?
13市都在“惡補”功課
去年12月21日下午，南充市人大常委會,、西華師范大學地方立法研究中心成立儀式在西華師大舉行,。南充市人大常委會主任袁險峰認為，地方立法研究中心的建立,，有利于提升南充地方立法工作的科學化,、民主化水平，加強地方立法理論研究和立法人才隊伍培養(yǎng),。
再以雅安市為例,，早在籌備申請第一批行使地方立法權(quán)時，該市人大常委會主任會議就通過了專項規(guī)定,，從熟悉法律,、城建、生態(tài)環(huán)保,、歷史文化保護,、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、教科文衛(wèi),、社會工作以及語言文字和民俗等領(lǐng)域的專家學者和實際工作者中,，吸收產(chǎn)生65名立法咨詢專家。
無獨有偶,，綿陽市人大常委會也就立法咨詢專家的選聘條件,、選聘程序、工作機制,、報酬獎勵等進行了明確和規(guī)范,，并首批聘請專家?guī)斐蓡T40名。
“南充,、雅安和綿陽的做法,，其實在為如何立法惡補功課。”萬毅說，立法權(quán)下放對地方來說,，既是機遇也面臨挑戰(zhàn),。機遇是手中有了權(quán)，可以自己說了算,。但是挑戰(zhàn)是,，如何立法對于市級人大來說，形如是一個“熟悉的陌生人”,。比如缺少立法經(jīng)驗積累,，立法技術(shù)不足，立法人才尤其缺乏,，各市尚未建立較為規(guī)范和嚴格的立法程序,，部分地方立法主要由主管部門動議和起草，“部門利益法律化”現(xiàn)象嚴重;完備的立法監(jiān)督機制尚未建立,，容易滋生地方保護主義等等,。
省人大常委會法工委主任田萬國也就此特別提醒，“立法一定要注意質(zhì)量第一,，突出地方特色;更要注意量力而行,，不能在立法的數(shù)量和速度上互相攀比。地方立法同時也是規(guī)范地方政府權(quán)力,，讓地方政府在某些領(lǐng)域上位法暫時缺位的情況下，在地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章規(guī)定的框架內(nèi)正確行使權(quán)力”,。
眉山東坡區(qū)市民李歡也認為,，解決發(fā)展迫切需要解決的問題，行使地方立法權(quán)僅僅是一個開始,。“如何確保立法規(guī)范性,、科學性，如何加強市民對地方法規(guī)的認同,，這些都是全新課題,。”李歡說，“解決好這些問題,，才能實現(xiàn)立好法,，有法可依，執(zhí)法必嚴,。”
各/地/情/況
眉山,，未來5年將制定14個法規(guī)雅安，重在重建新村聚居點管理廣安,，首部地方法瞄準環(huán)保和歷史文化保護達州,，已梳理9個立法需求
地方熱情高先把“管立法法”立起來
華西都市報記者從省人大了解到，去年10月在向省人大常委會申請第一批行使地方立法權(quán)時，各市州均編制了2016-2020年立法規(guī)劃設(shè)想,，以及2016年立法計劃草案,，各地對立法權(quán)的熱情可謂高漲。“數(shù)量都比較多,，有的市一年計劃立五六部法規(guī),，5年立法規(guī)劃列了幾十個。”
根據(jù)省人大提供的“工作進度表”,，2016年首先要把“管立法法”先立起來,，即各地先制定市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例。在把工作制度完善以后,，2017年再著重結(jié)合立法需求,，進一步精細化立法項目。
地方為何都對立法權(quán)如此“上心”?眉山市一位人大代表覺得,，立法權(quán)能解決社會管理和經(jīng)濟發(fā)展中的諸多問題,，在依法治市背景下，地方立法權(quán)無疑能釋放諸多紅利,。
不過田萬國也強調(diào),，一味認為地方立法權(quán)只是給政府釋放“制度紅利”不全面，既要看到法的授權(quán)作用,，也不能忽視法的權(quán)限功能,。法律的公信力和執(zhí)行力能帶來的優(yōu)勢，除了使地方政府能在法規(guī)或政府規(guī)章的框架內(nèi)行駛權(quán)力外,，還能在立法過程中,，通過公開征集意見等進一步拓寬老百姓表達意見的渠道。對于行政方而言,，立法過程也提供更多再論證的空間,。
同時，地方在行駛立法權(quán)的過程中,，要特別注意防止地方保護主義或部門利益“法律化”,。
專/家/觀/點
地方立法須“接地氣”寧缺毋濫
有了立法權(quán)，是否就可以“任性”?四川大學法學教授,、博士生導師萬毅認為,，從頂層設(shè)計用意看，將立法權(quán)“下放”,，主要是為了讓各地可以因地制宜促進經(jīng)濟社會發(fā)展,。當然，有了立法權(quán)就可以任性,，是絕對不可以的,。“各地立法,，一定要接地氣，一定要近民意,。”
萬毅說,，地方立法應(yīng)該有主有次，哪些應(yīng)該作為主要的,，哪些應(yīng)該作為次要的,，要作出甄別篩選。不能全部全面鋪開,，如果全面鋪開會影響到立法的質(zhì)量,。在擬定立法條文時，特別警惕從部門利益角度進行立法,，這樣立法容易造成偏差,，從而導致與其他的立法，甚至與政府的有關(guān)決策,、政策相沖突,，在實施過程中就會出現(xiàn)問題。“有些立法在某些特定情況下,，匆匆忙忙制定出來,，特別從立法技術(shù)上來說，在立法語言,、前后順序上都需要有一定的考量,。因此，匆匆忙忙地立法,，以后修改,、廢除都會對政府公信力有影響，立法應(yīng)該要寧缺毋濫,。
“地方立法,，一定要與公眾互動起來,，這樣才能提高立法公信度,。”萬毅據(jù)此建議說，公眾參與立法,，不僅有利于改善“部門利益法律化”的現(xiàn)狀,。公眾參與地方性法規(guī)制定，可表達其自身利益訴求,，通過立法博弈進而實現(xiàn)立法對自身合法權(quán)益的保護;還有利于改善地方立法機關(guān)立法素質(zhì)欠缺的狀況,。加強立法的公眾參與，既可以集思廣益,，充分吸取和發(fā)揮廣大人民群眾的智慧,，又可以提高立法的透明度和公信度。
